许国民

乡财县管，作为财政管理方式的改革牞只是中国农村综合改革的一小部分牞却具有影响全局的重大意义。它是中央为防止农民负担反弹而采取的重大举措牞是重构乡镇财政体制和行政体制的重要基础牞关系到广大基层干部的切身利益和乡镇政府的前途及走向。2004年，根据省政府的部署，敦煌市对乡镇财政实施了“乡财县管”的试点。

敦煌是个农业市，财政收入是以农业税为主，农村工商各税处于较低水平。农村税费改革前乡镇财政收入主要由农业税、工商税、乡统筹等税费收入构成。农村税费改革后，取消了向农民征收的“三提五统”和屠宰税，乡镇财政可支配收入大幅度减少。原来由乡统筹开支的乡村道路建设、乡村中小学危房改造、中小学教师工资、计划生育、农村医疗卫生等公共支出项目上划市级财政管理，使得乡镇财政的支出结构发生了很大的变化。在乡镇财政收入萎缩、支出范围缩小的情况下，乡镇财政的事权与财权不统一，已称不上一级财政。

2004年以前，敦煌市乡镇财政执行“定收定支，保死基数，定额上解，超收全留，短收超支不补”的管理体制。实行“乡财县管”后，改革了对乡镇财政的管理体制：一、乡镇税收由税务部门直接征收牞并将乡镇财政的地方收入全部入市级金库。二、对乡镇人员工资纳入市级财政统一发放，日常公用支出按定额预算标准核定，按进度拨付。三、细化量化农村乡镇的支出预算。足额安排人员工资及职工防暑费、取暖费、住房公积金、定期定量补助等个人经费；按照定额预算标准，足额核定乡镇公用经费，同时安排了乡镇的交通费、防疫、防虫费及不可预见支出等；根据实际情况，为了确保乡镇机关的正常运转，支出预算中核定了一定的临时人员工资；支出预算中足额核定了农村税费改革转移支付的优抚费、补助村民委员会支出和特殊性因素补助等项目；支出预算中核定了一定数量的业务费等。四、加大对乡镇财政的转移支付力度，确保了基层政权建设的正常运转。五、制定市对乡镇财政激励办法。出台了市对乡镇财政激励机制暂行办法，明确了对各乡镇超收的一般预算收入70%留乡镇，充分调动乡镇争取项目和发展区域经济的积极性。

经过近三年的实践，敦煌市“乡财县管”改革取得了令人满意的效果。一、规范了乡镇政府支出行为。实行“乡财县管”后，对乡镇人员的工资纳入市级财政统一发放，解决了乡镇机关干部工资不能足额发放问题，稳定了人心。按照定额预算标准，足额核定了乡镇公用经费，并严格按支出预算指标控制支出，维护了稳定。二、实现了乡镇财权事权的统一。“乡财县管”后，乡镇干部工资由市财政统一发放，公用经费由市财政足额核定拨付；乡村道路、中小学危房改造、抚恤等村级支出由上级按规定给予转移支付，这样乡镇承担的各种事项都有了相应的经费保证，实现了乡镇财权事权的统一。三、有效控制了财政供养人员。“乡财县管”改革之后，乡镇编内人员工资全部由市级财政统一发放，杜绝了乡镇政府机关乱进人的现象。四、遏制了乡镇新增债务，化解了不良债务。“乡财县管”后，乡镇财政地方收入全部入市级金库，支出由市财政统一拨付，使得乡镇无法擅自举借新债。同时，想办法化解了乡镇以前年度不良债务，减轻了乡镇偿还债务的压力。

“财”是“政”的基础，管好“财”，就能规范“政”。如果说税费改革管住了乡镇政府的收入环节，而“乡财县管”则从支出环节上管住了乡镇政府。一些乡镇干部和专家指出，“乡财县管”有力巩固了农村税费改革的成果，不仅管好了乡镇财政，还规范了行政，进而引发了乡镇政府职能和权力结构的再调整。因此，这是从体制上解决乡镇政府人员膨胀、债务恶化、“三乱”反弹的釜底抽薪之策，将为农村上层建筑的改革和调整提供财力支持和制度保障。

(作者单位：敦煌市财政局)